Skottland og det skiftende arktiske — JONAA, Journal of the North Atlantic & Arctic (2023)

JONAA © Kristjan Fridriksson

Endre værmønstre, stigende havnivåer, smeltende permafrost og redusert isdekke vil ha stor innvirkning på fysisk infrastruktur, kommunikasjon og matsikkerhet.

Akkumulerte vitenskapelige data som måler isdekningen i Polhavet kan ha galvanisert vitenskapelig oppfatning om at Arktis er låst inn i et kurs med stadig krympende havis. Tilbaketrekkingen av arktisk havis har eksponert store deler av Polhavet i lengre perioder av året. Selv om det er vanskelig å forutsi fremtidige mønstre, anslår noen vitenskapelige modeller at innen 2050 kan det værehelt isfriom sommeren. I følgeFNs konvensjon om lovSea (UNCLOS), det internasjonale samfunnet har rett til ulike bruk av det åpne hav i Polhavet. Det forventes at disse rettighetene i økende grad vil bli utøvd i årene som kommer ettersom arktisk is fortsetter å trekke seg tilbake, og skaper nye områder for energiutvinning, energiproduksjon, kommersielt fiske og marin turisme.

Endring av havismønstre i Arktis har skapt spekulasjoner om at kommersielle skip snart vil være i stand til å passere Arktis på regelmessig basis. Det antas at dersom Nordvestpassasjen (NWP) og Northern Sea Route (NSR, noen ganger referert til som "Nordøstpassasjen") skulle bli vanlige internasjonale skipsruter i fremtiden,kommersielle rederierkunne spare tid og penger for å frakte varer mellom Asia og Vest-Europa (hovedsakelig havnen i Rotterdam). Dette prospektet, selv om det er fulle av usikkerhet, kan gi store muligheter for nordlige nasjoner med passende infrastruktur for å være vert for og betjene transittfartøy.

Oppvarmingen av nordlige hav har endret fordelingen av planktonsamfunn på måter som kan påvirke marine økosystemer langt utenfor Polhavet. Fiskebestander og fiskevandringsmønstre ser allerede ut til å være påvirket. I 2012,Færøyske eksperteroffentlig anerkjent "nylige dramatiske endringer i fiskebestander", og hevdet at det var "ingen tvil" om at de var relatert til klimaendringer. Ettersom et større område av det sentrale Polhavet forblir isfritt i lengre perioder, vil vi sannsynligvis se lenger nordover migrasjon av kommersielt høstede fiskearter. Dette vil sannsynligvis ha en betydelig innvirkning på strukturen og funksjonen til ennå uutnyttede marine økosystemer. En slik utvikling vil utvide segmuligheter for kommersielt fiske, noe som medfører risiko for at eksisterende arter som ikke høstes for øyeblikket vil bli en bifangst av nye tråloperasjoner.

En gang sett på som fjernt og perifert, er det nå betydelig internasjonal interesse for mulighetene og risikoene knyttet til et Arktis i endring. Hvor er Skottland på det bildet?

Det kan stilles større krav til fiskeflåtene (både når det gjelder risiko og økonomiske utgifter) hvis de skal lykkes med å forfølge og høste kommersielt levedyktige fiskebestander lenger nord. Nye fiskemuligheter vil tiltrekke seg både sanksjonerte og «skurke» fiskefartøyer, noe som kan ha sikkerhetsmessige, politiske og sikkerhetsmessige implikasjoner.

En gang sett på som fjernt og perifert, er det nå stor internasjonal interesse for mulighetene og risikoene knyttet til et Arktis i endring. Arbeidet med å forstå, og svare på, disse endringene har skapt et krav om kunnskap, tekniske tilbud og samarbeid. Det er betydelige bekymringer for hvordan kommersiell aktivitet kan påvirke den økologiske integriteten til den arktiske regionen.

Etter hvert som utviklingen i arktiske anliggender har tatt fart, har spørsmålet blitt stilt om hvor Skottland står. Som en ikke-suveren nasjon i Storbritannia er Skottland "dekket" av den britiske regjeringens arktiske tilnærming, som omfattet av Storbritannia fra 2013Arctic Policy Framework.Til tross for dette har det blitt observert at Skottland burde være langt nærmere det som skjer i nord, kanskje til og med formalisere sitt egetdedikert tilnærmingtil Arktis. Disse observasjonene er ikke gjort med hensyn til noen av de andre nasjonene i Storbritannia. Hva gjør Skottland til et spesielt tilfelle?

Svaret ligger i en rekke faktorer, særlig Skottlands geografiske og sosioøkonomiske nærhet til Norden, de sterke relasjonene som denne nærheten har fremmet, og en transformasjon i Skottlands politiske landskap som har falt sammen med at arktiske klimaendringer ble et stort tema for diskusjon. Kombinasjonen av disse faktorene har ført til at et stadig mer autonomt og nordvendt Skottland har blitt trukket – til og med oppmuntret – inn i diskusjoner om hva arktiske endringer betyr for de nordlige nasjonene, inkludert Skottland.

Etter hvert som virkningene av arktiske klimaendringer har blitt tydeligere, har det blitt tydelig at Skottland er mer direkte utsatt for disse konsekvensene enn noen av nasjonene i Storbritannia.

Skottland stikker ut i Nord-Atlanteren og er den nest nordligste nasjonen til polarsirkelen, utenomåtte stater i Arktisk råd. Shetlandsøyene ligger bare 400 miles sør for polarsirkelen (London ligger nesten 600 miles sør på Shetland), på samme breddegrad som St Petersburg og Anchorage. Skottlands havareal er mer enn fem ganger større enn landområdet, og utgjør 60 prosent av det totale britiske havområdet. Dens svært innrykkede kystlinje – som omfatter rundt 61 prosent av den totale britiske kystlinjen og strekker seg til over 11 000 km – erlengre enn Kinas.

I likhet med de nordiske nasjonene er Skottlands økonomiske og sosiale integritet sterkt avhengig av det marine miljøet og det det gir. Etter hvert som virkningene av arktiske klimaendringer har blitt tydeligere, har det blitt tydelig at Skottland er mer direkte utsatt for disse konsekvensene enn noen av nasjonene i Storbritannia. Skottland regner fiske, energi og maritim aktivitet – tre områder av stor betydning for et arktisk landskap i endring – blant sine viktigste økonomiske interesser.

Fiskeri og marin høsting er interesser som deles med nordlige naboer, det samme er sjøsikkerhet og beredskap.

Midt i bekymring for hvordan endrede havforhold kan påvirke offshorefiskeindustrien, har bevegelsen av noen makrellbestander inn i islandske og færøyske farvann allerede trukket Skottland inn i en debatt om hvorvidt kvoterettigheter til å fange dem bør være.endret tilsvarende. Marin høsting – både skalldyr og lakseoppdrett (laks er ikke bare Skottlands, menStorbritannias største mateksport) – er også en sentral interesse som Skottland deler med noen av sine nordlige naboer, særlig Norge. Disse næringene kan godt bli påvirket av oppvarming i nordlige farvann.

Utsiktene til økt skipstrafikk (industri og turist), utbygging av nye olje- og gassfelt, kombinert med økt utbredelse av ugunstige værhendelser og havforhold, har skapt bekymring for menneskelig og miljømessig sikkerhet i nordlige farvann.

Skottland har klare interesser i denne diskusjonen. Det er den mest direkte utsatte av alle nasjoner i Storbritannia for maritime ulykker i den nordlige regionen. Forurensning som oppstår fra maritime ulykker i nordlige farvann vil sannsynligvis ha den mest umiddelbare – og største – innvirkningen på Skottland.

Skottland er den delen av Storbritannia som er nærmest de nordlige skipsrutene, og havnene vil ofte være de nærmeste «trygge havnene» for skip i nød. Skotsk-baserte fartøyer vil ofte være de primære respondere på ulykker, støttet av skotske havnemyndigheter og -byråer. Det kan også observeres at Nord-Skottland er den mest logiske «utskytningsrampen» for britisk deltakelse i sjøsikkerhet og søk-og-redningsaktiviteter i nordlige farvann. Det er sannsynlig at ethvert tillegg til Storbritannias bestemmelse på dette området vil manifestere seg mest i Skottland.

Gitt at den skotske regjeringen har delegert kontroll over havner og havner, betydelige miljømakter og turisme, er det også relevant å merke seg betydningen av arktiske reguleringsendringer.

For eksempelPolar kode– den internasjonale sikkerhetskoden for skip som opererer i polare farvann, vedtatt avInternational Maritime Organization(IMO) – trådte i kraft 1. januar 2017, og forbød utslipp av oljeholdig og skadelig avfall, kloakk og søppel i polare hav.

Disse bestemmelsene innebærer blant annet at fartøy som reiser gjennom de nordlige rutene i fremtiden vil ha behov for ytterligere utslippsfasiliteter ved anløpshavner langs ruten. Alle skotske havner som ønsker å tiltrekke seg og være vertskap for slike fartøyer, må bygge fasiliteterpasser til de nye reglene. Gitt at den har lovgivende myndighet over havner og havner, vil det være opp til den skotske regjeringen å sørge for at Skottlands havner og havner oppgraderes og vedlikeholdes, i tråd med de nye forskriftene.

Det er britiske regjeringsrepresentanter som engasjerer seg med IMO i å omtegne regelverk for internasjonal skipsfart. Imidlertid kan IMO-forskrifter få direkte konsekvenser for områder som er den skotske regjeringens ansvar.

Reguleringsendringer som dette illustrerer hvorfor den skotske regjeringen må være tilpasset et bredt spekter av Arktis-relaterte utviklinger. Det er Storbritannia og ikke Skottland som er part i eller har plikter i henhold til IMO-traktatene om navigasjon, inkludertSOLASogMARPOLkonvensjoner som er det juridiske grunnlaget for Polarkoden. Det er britiske regjeringsrepresentanter som engasjerer seg med IMO i å omtegne regelverk for internasjonal skipsfart. Imidlertid kan IMO-forskrifter få direkte konsekvenser for områder som er den skotske regjeringens ansvar. Reguleringsutviklingen som påvirker den arktiske reiselivsnæringen – noe Skottland er godt egnet til å dra nytte av – vil også ha implikasjoner for Skottland, men vil sannsynligvis bli signert i kraft på britisk nivå.

Skottlands interesser i utviklingen knyttet til arktiske endringer (og problemstillingene som dekkes kort her representerer bare noen av dem) virker derfor ganske klare. Spørsmålet er: hvilke skritt bør den skotske regjeringen ta for å ivareta og fremme disse interessene?

Når du stiller dette spørsmålet, er det viktig å merke seg at Skottland neppe er løsrevet fra nordlige anliggender. Interessene som Skottland deler med spesielt de nordiske nasjonene – økonomisk og sosial avhengighet av havmiljøet, sosial og infrastrukturell utvikling i rurale og spredte områder – har lenge gitt grunnlaget for samarbeid som fortsetter til i dag.

På begynnelsen av 1990-tallet svarte det skotske kontoret positivt på forespørsler fra Finland, Sverige og Norge om å bistå i deres forberedelser til EU-medlemskap. Områdene der disse regjeringene var opptatt av å lære av Skottland – landbruk, miljø, EUs strukturfond og fiske – demonstrerte en anerkjennelse av delte syn og interesser mellom dem og Skottland, og en erkjennelse av at den "skotske erfaringen" kan gjenspeile deres egen.

I løpet av de siste 20 årene eller så har disse fellestrekkene fortsatt å underbygge det skotske samarbeidet med de nordiske – og de baltiske – statene om EU-finansierte initiativer for å ta opp spørsmål som landlig infrastruktur, maritime industrielle utfordringer og utvikling av fornybar energi.

Skottland er for tiden et partnerland innenfor EU-styretNorthern Periphery and Arctic 2014-2020-programmet.Programområdet omfatter den euro-arktiske sonen, deler av Atlanterhavssonen og deler av Barentsregionen, nabolandet til Canada i vest og Russland i øst. Målet med programmet er å: "bidra til å generere levende, konkurransedyktige og bærekraftige samfunn, ved å utnytte innovasjon, utvide kapasiteten for entreprenørskap og gripe de unike vekstinitiativene og mulighetene i de nordlige og arktiske regionene på en ressurseffektiv måte."

I 2017 publiserte den skotske regjeringen en oppdatert versjon av sinNordic Baltic Policy Statement(først lansert i 2014) som gir et utvidet syn på Skottlands interesser og fokus i håndteringen av de nordiske og baltiske nasjonene, men også (om enn kort) Skottlands interesser i arktiske anliggender.

Det har blitt antydet at et mer utfyllende, mer eksplisitt uttrykk for Skottlands interesser kan være nødvendig.

Spørsmålet gjenstår imidlertid om disse forpliktelsene er tilstrekkelige til å adressere og kommunisere Skottlands interesser i en arktisk agenda i utvikling. Ettersom det i økende grad har kommet under blikket til arktisk-fokuserte lærde, og styrken til dens interesser i arktisk endring har blitt mer fullstendig diskutert, har det blitt antydet at det kan være nødvendig med et mer utfyllende, mer eksplisitt uttrykk for Skottlands interesser.

Rachael Johnstoneer en slik kommentator. Hun observerer at mens Skottland ikke er en arktisk nasjon, har det distinkte historiske, sosiale, økonomiske og politiske koblinger til Arktis, den sterkeste av noen av de fire nasjonene i Storbritannia. Etter å ha anerkjent disse interessene, hevder hun at "en slags sammenhengende tilnærming til Arktis mangler i Skottland".

Observasjoner som dette kan vekke følelsen av at den skotske regjeringen bør vurdere å utvikle en dedikert politikk for Arktis. I mangel av noen slik forpliktelse på dette tidspunktet, kan det være lærerikt å se andre steder for å se hva andre små nasjoner (både suverene og ikke-suverene) og regioner gjør på denne fronten.

De siste årene har mobiliseringen av små nordlige nasjoner, stater og andre interessenter fremhevet sine egne særegne arktiske strategier og offisielle politikker.

Det er ikke bare suverene stater så langt unna som Tyskland og Kina som har erklært, og handlet på, sine interesser i arktiske anliggender, mindre nasjoner og regioner har også gjort det. For eksempel, til tross for at den er «dekket» av USAs egen arktiske politikk, har den amerikanske delstaten Alaska nylig etablert sin egenoffisiell politikkfor å fremheve og forfølge det som blir sett på som særegne Alaskan-interesser og bekymringer i Arktis. På samme måte har den kanadiske provinsen Québec produsert enutviklingsstrategi for sine nordlige regioner- kaltNord plan– og den har trappet opp sitt engasjement i arktiske fora som Polarsirkelen ogNordisk råd.

Nærmere Skottland, regjeringen iFærøyenehar utviklet en særegen arktisk politikk, til tross for at den eksisterer som en ikke-suveren nasjon i kongeriket Danmark, og er allerede undertegnet iDen danske regjeringens arktiske strategi.Fremveksten av en dedikert færøysk tilnærming reflekterer det faktum at det kan være særegne regionale interesser i arktiske anliggender som ikke nødvendigvis behandles av en enhetlig statlig tilnærming. Dette er helt klart synet til de færøyske myndighetene som har undersøkt de ulike utviklingene knyttet til arktiske endringer, sett på hvordan den suverene "overordnede" regjeringen i København har nærmet seg denne utviklingen, og besluttet å trekke på færøysk lovgivende kompetanse for å utforme en strategi som bedre møter færøyske interesser og ambisjoner.

Gitt landets nærhet til Skottland, og de konstitusjonelle ordningene det er styrt under, kan den færøyske regjeringens beslutning om å utvikle sin egen arktiske strategi neppe ignoreres som et lærerikt eksempel. Selv om det absolutt ikke tilsier at Skottland skal følge etter, øremerker hva som kan være mulig hvis den skotske regjeringen bestemte seg for å gå denne veien.

Tórshavn, Færøyene. JONAA©Vilborg Einarsdottir

Selv om det er åpenbare forskjeller mellom Skottland og Færøyene, er det også mange likheter. Både den skotske og den færøyske regjeringen har en egeninteresse i sektorer som sannsynligvis vil bli påvirket av arktiske endringer. Begge nasjoner har delegert kompetanse – og anerkjent ekspertise – i sektorer som er relevante for en arktisk agenda i utvikling.

Et av de viktigste imperativene som ligger til grunn for den færøyske regjeringens arktiske forpliktelse er å gjøre det klart for regionale partnere – og faktisk det bredere internasjonale samfunnet – at færøyske interesser i arktiske anliggender er så uttalte og så særegne at de fortjener utvikling av en formell strategi. Dette representerer en klar intensjonserklæring fra Tórshavn, en som helt sikkert vil bli anerkjent i Edinburgh.

Hvis Skottland kan se på det færøyske eksemplet som noe å tenke på, kan det også se på hvordan de små nasjonene i nord i økende grad samarbeider for å optimalisere sin respons på et skiftende Arktis. Fremveksten av en dedikert færøysk arktisk strategi har falt sammen med en merkbar økning i arktisk-fokusert samarbeid i Skottlands "nordlige nabolag", i det som er kjent som Vestnorden. Nasjonene i denne regionen består av Island, Færøyene og Grønland; de to sistnevnte er ikke-suverene nasjoner.

Alle de tre vestnordiske nasjonene anerkjenner deres betydning for et Arktis i endring. De er rike på ulike ressurser; de er også de eneste tre arktiske øynasjonene i Nord-Atlanterhavet, strategisk plassert i krysset mellom Europa, Nord-Amerika og Asia, og til de arktiske skipsledene som potensielt forbinder dem.

Med intensjon om å optimalisere sine styrker og geografiske plassering, intensiverer de vestnordiske nasjonene nå samarbeidet gjennomVestnordisk råd, etablert i 1995, som møtes halvårlig. De utvikler segfelles retningslinjerom arktisk politisk samarbeid, og etablering av enVestnordiskfrihandelsområde med sikte på å bygge den regionale økonomien og styrke eksportevnen til globale markeder. På det 10. ministermøtet i Arktisk råd i Fairbanks, Alaska, i mai 2017, ble Vestnordisk råd tatt opp som en avsyv nye observatørertil rådet.

Vestnordisk råds fremtidige bane vil være verdt å se. Den økende aktiviteten i denne organisasjonen vil gi en mer helhetlig vestnordisk tilnærming til sentrale arktiske spørsmål som maritime anliggender, fiskeri, energiutvikling, handel og turisme.

Det er interessant å merke seg at Vestnordisk råd er en av få arenaer hvor Grønland kan delta i internasjonalt samarbeid uten Danmarks tilsyn. Utviklingen vi ser vil føre til at Grønland for første gang har en særskilt artikulert arktisk politikk. Dette vil etterlate Skottland som den eneste nasjonen vist på kartet ovenfor uten en offentlig erklært tilnærming til arktiske anliggender.

Hvorfor gå ned på veien med å kunngjøre en formell strategi som uttrykker Skottlands interesser i, og intensjoner overfor, den arktiske regionen? Skottland kan ganske enkelt fortsette å engasjere seg i den arktiske agendaen uten å gjøre det. Men utviklingen av en skotsk arktisk strategi ville oppnå flere ting, foreløpig fraværende.

For det første ville det utvikle Skottlands bevissthet om arktiske forhold til et annet nivå. Denne prosessen vil ikke bare generere en større offentlig forståelse av de relevante spørsmålene; det vil også legge til rette for større bevissthet innen næringsliv, akademisk og tredje sektor om hvordan den skotske regjeringen nærmer seg den arktiske agendaen, og hvilke områder den søker å prioritere.

For det andre vil utviklingen av en offentlig erklært tilnærming gjøre det klart for Skottlands regionale partnere hva dets hovedinteresser er i Arktis, og hva det kan bidra med til den arktiske agendaen. Det er viktig å sende denne meldingen utover Skottland. Det ble observert for meg for et par år siden, mens jeg forberedte arbeidet med et arktisk prosjekt, at hvis en dedikert skotsk arktisk tilnærming hadde blitt annonsert for kanskje et tiår siden, kunne det ha blitt sett på som et ganske stort problem av det nordlige samfunnet. . Men med fjerntliggende nasjoner som nå erklærer sine arktiske interesser og intensjoner, er utsiktene til "nye arktiske ankomster" nå ganske umerkelige. Derfor, som en senior finsk akademiker sa det til meg: «Konkrete handlinger vil være viktige hvis Skottland skal tas på alvor på denne sfæren.»

For det tredje vil utviklingen av en formell strategisk tilnærming fungere som en plattform der den skotske regjeringen kan holde tritt med en arktisk agenda i utvikling. Utviklingen knyttet til arktiske endringer vil fortsette å kaste opp nye scenarier og muligheter – det er viktig at den skotske regjeringen holder tritt.

Prosessen med å utvikle og opprettholde en skotsk arktisk strategi vil gi den skotske regjeringen en proaktiv arbeidsmekanisme for å øremerke hvor utviklingen på dette området er relevant; spesielt der de kan ha økonomiske, juridiske eller lovgivningsmessige implikasjoner for Skottland.

For en ikke-suveren nasjon som Skottland byr den utviklende arktiske agendaen på mye. Denne sfæren er godt representert av mindre suverene og ikke-suverene nasjoner, som alle deler felles interesser med Skottland. Og siden dynamikken i arktiske anliggender – noe unikt – er preget av regler, samarbeid og tilbakeholdenhet, har mindre aktører grep. Det er interessant å merke seg at nåværendeLeder av Arktisk råder Finland – befolkning 5 millioner. Hvis det er ett viktig område av internasjonale anliggender der Skottlands interesser, kompetanse og «merke» kanskje er mest velkommen og veier størst vekt, er det i Arktis. ▢

JONAA © Kristjan Fridriksson